Het stuk van Rutger Bregman van de Correspondent bevestigde mijn ideeën over reïntegratieprogramma's. Ik citeer het hier dan ook graag met dank aan Rutger voor zijn zoektocht naar antwoorden
Meer dan 6,5 miljard euro. Zoveel geeft de Nederlandse overheid ieder jaar uit om werklozen aan een baan te helpen. Over de effectiviteit zijn twee dingen bekend: óf het helpt nagenoeg niets, óf het is onduidelijk of het helpt. Waarom blijven we er dan toch halsstarrig in geloven?
We geven er meer dan 6,5 miljard euro per jaar aan uit. Dat is ongeveer evenveel als we overhebben voor onze universiteiten. Of voor defensie. Het verschil? Bijna niemand maakt zich druk over deze kostenpost, die ook niet echt een opwindende naam heeft: ‘Activerend arbeidsmarktbeleid.’ Dat wil zeggen: alles wat we doen om werklozen aan een baan te helpen - of het nu een sollicitatietraining of een gesubsidieerde werkplek is. Er is bijna geen land dat hier zoveel geld aan uitgeeft als Nederland.
Zie deze cijfers van de OESO.
Maar levert het ook wat op?
Tsja. Een studie uit 1996 liet al zien dat intensieve begeleiding van werklozen weinig uithaalt, het Centraal Planbureau concludeerde in 2000 dat scholing en bemiddeling weinig opleveren en een grote meta-analyse van 93 Europese programma’s uit 2008 droeg de veelzeggende titel ‘Activerend arbeidsmarktbeleid is vaak niet effectief.’ Bekijk deze studie hier. Bij maar liefst de helft van alle programma’s werd geen of zelfs een negatief effect gevonden.
De schrijver van het laatste artikel, hoogleraar economie Frank den Butter, moet even grinniken als ik hem vraag wat al die cursussen en trajecten opleveren. ‘Vrijwel niets. Het is een doekje voor het bloeden.’ Als ik het vraag aan Bas van der Klaauw, hoogleraar economie aan de Vrije Universiteit en dé expert op dit gebied, is het even stil aan de andere kant van de lijn. ‘Er is vooral veel beleid waarvan we niet weten wat het oplevert.’ Jouke van Dijk, hoogleraar regionale arbeidsmarktanalyse in Groningen, stemt in: ‘Het helpt hoogstens een héél klein beetje. En soms werkt het averechts.' Collega Jan van Ours (hoogleraar arbeidseconomie in Tilburg) vertelt dat hij tijdens zijn colleges graag Nobelprijswinnaar James Heckman mag citeren:
‘Zero is not a bad number.’
De markt kan het beter
Het is niet dat er weinig geprobeerd is. In de afgelopen jaren kwam er van alles voorbij, van Melkertbanen tot werkcoaches, van intensieve trajectbegeleiding tot uitstroompremies. Maar vrijwel niets is fatsoenlijk geëvalueerd. En als dit wel gebeurde, was het resultaat meestal negatief. In 2001 verscheen een rapport van het ministerie van Sociale Zaken met de conclusie: ‘Scholingsinstrumenten (…) blijken niet erg effectief bij de reïntegratie van werkzoekenden.’ Bekijk de evaluatie hier. De ambtenaren pleitten in het rapport voor meer onderzoek. Tevergeefs.
In plaats daarvan werd een groot deel van de reïntegratie-industrie geprivatiseerd. ‘Alles moest aan de markt worden overgelaten,’ vertelt Van der Klaauw. ‘Die zou het allemaal beter kunnen.’ Maar al snel deden de gekste verhalen de ronde, van werklozen die onder begeleiding van een reïntegratieconsulent wekelijks een rondje om de Amsterdamse Sloterplas moesten wandelen, tot werklozen die aan hun zelfvertrouwen werkten met pony’s. Een enkel reïntegratiebureau maakte zelfs gebruik van tarotkaarten. Het toppunt waren de ‘Vier van Vier Miljoen,’ uit Oost-Groningen. Inderdaad: vier werklozen die voor vier miljoen aan een baan waren geholpen. Zembla maakte hier een reportage over.
‘Er zijn een paar mensen heel rijk van geworden,’ zucht Van der Klaauw. ‘Maar de effectiviteit lijkt er door privatisering niet op te zijn vooruitgegaan.’ Sterker nog, in 2010 ontdekte de hoogleraar samen met zijn collega Stephen Kastoryano dat deelname aan een commercieel reïntegratietraject (kosten: 4.000 euro) de werkloosheid verlengt. In zijn oratie concludeert hij droogjes dat het ‘niet absurd is om te veronderstellen dat werklozen zelf een veel beter idee hebben over welk werk geschikt is.’
En nu?
Eigenlijk zouden er ‘randomized controlled trials’ Lees hier mijn stuk over hoe deze methode bij ontwikkelingshulp wordt toegepast. moeten plaatsvinden, waarbij een willekeurig samengestelde groep de ‘behandeling’ krijgt (een sollicitatietraining bijvoorbeeld) en een vergelijkbare controlegroep met rust wordt gelaten. Alleen dan kun je zien of een interventie effectief is geweest.
Maar helaas, slechts vier van de 93 programma’s uit de metastudie van professor Den Butter had een controlegroep, en uit drie daarvan bleek dat het beleid ineffectief was. De laatste keer dat een Nederlands programma met een gerandomiseerd experiment werd geëvalueerd is zestien jaar geleden, in 1998.
Nederlands beleid: geld uitgeven om geld uit te geven
Een beetje gênant is het wel. In een Europese evaluatie van een paar jaar terug lezen we: ‘Nederland heeft geen traditie waarin beleid van begin af aan wordt geëvalueerd. Veel grootschalige programma’s zijn nooit onderzocht. […] Nog opvallender is dat veel beleid geen goed gedefinieerde en onderbouwde doelstelling heeft.’ De Europese evaluatie vind je hier. Volgens de onderzoekers komt het in Nederland ‘niet zelden’ voor dat een programma maar één doel heeft: geld uitgeven.
Het wordt dan ook nog pijnlijker als we het over de kosteneffectiviteit hebben. ‘Je bent al een heel knappe klantmanager als je iemand twee weken sneller aan het werk krijgt,’ vertelt Van der Klaauw. ‘Dan bespaar je zo’n 400 euro. Maar wat kost de begeleiding door de klantmanager?’
In 2008 kwam professor Jouke van Dijk met een bizarre rekensom: de reïntegratie van één langdurig werkloze kost gemiddeld 537.000 euro. Dat zijn meer dan vijftien modale jaarsalarissen. Toenmalig staatssecretaris Ahmed Aboutaleb (Sociale Zaken, PvdA) en zijn partijgenoot, de Amsterdamse wethouder Freek Ossel, reageerden woedend op deze berekening. ‘Mensen moeten een taaltraining doen, van hun verslaving worden afgeholpen en zelfvertrouwen opbouwen,’ brieste de laatste. ‘Dat zijn trajecten van jaren, die forse investeringen vergen en je hebt geen garantie dat het lukt.’
Maar hoeveel mag het kosten?
Professor Jan van Ours heeft zijn conclusies getrokken. ‘[Dit is] het blind offeren van miljarden euro’s op het altaar van het actieve arbeidsmarktbeleid.’ Dat concludeert hij in dit artikel. En het treurige is: sinds 2008 is de uitstroom van reïntegratietrajecten naar betaald werk nog verder afgenomen. Zie deze cijfers van het CBS. De Rekenkamer hamerde er bij de begroting van vorig jaar op dat het nu eindelijk eens tijd werd voor een fatsoenlijke evaluatie. In de droge taal van de rekenmeesters: ‘De minister kan nog niet voldoende inzichtelijk maken wat het effect is van de uitgaven voor reïntegratieactiviteiten.’ Zie het commentaar van de Rekenkamer hier.
Toch is er ook goed nieuws. Na een motie van de SP en de VVD is er in 2012 zowaar een groot experiment gestart waarbij in zeven gemeenten allerlei vormen van activerend beleid worden onderzocht. Mét controlegroepen. Het enige probleem: de resultaten hadden er begin 2013 al moeten zijn. Een woordvoerder van het Ministerie van Sociale Zaken meldt dat het nog wel een paar maanden kan duren.
Speeltjes voor politici
Eén vraag blijft moeilijk te beantwoorden: waarom besteden we al jarenlang miljarden aan beleid dat niet of nauwelijks helpt?
Misschien heeft het iets met de perceptie van werkloosheid te maken. Zelfs nu bijna 700.000 mensen zonder werk zitten, (en het getal ligt veel hoger, SH)wordt de oplossing bij het individu gezocht. Geloofden we vroeger nog in de maakbaarheid van de samenleving, nu is er het maakbare individu. Er is een politiek verbond rondom ontstaan. Links wil werklozen zoveel mogelijk ondersteunen, rechts wil ze zo snel mogelijk van hun uitkering afhelpen.
Wat ook meespeelt: politici willen gewoonweg iets doen, of het nu helpt of niet. Een paar maanden geleden lanceerde minister Asscher (Sociale Zaken, PvdA) een nieuw actieplan: ‘55PlusWerkt.’ Budget: 39 miljoen euro. Ongeveer 45.000 werkloze senioren krijgen een ‘netwerktraining’ waarbij ook hun ‘sollicitatie- en presentatievaardigheden’ worden opgepoetst. Een controlegroep is er niet, dus of het project effect sorteert zullen we nooit weten.
Er is wel een donkerbruin vermoeden.
‘Sommige mensen vinden dat je niet mag experimenteren met werklozen,’ zegt prof. Van der Klaauw. ‘Maar dat doen we al jaren, alleen leren we er niets van.’ Bij vlagen klinkt de hoogleraar cynisch. ‘Politici willen gewoon hun speeltjes. Als de werkloosheid straks daalt, roepen Klijnsma en Asscher dat het door hun beleid komt. Zonder enig bewijs.’ Collega-hoogleraar Jan van Ours stemt in: ‘Politici zijn niet geïnteresseerd in de effectiviteit van hun beleid. Ze zeggen liever: 'Kijk, ik heb 100 miljoen uitgegeven. Zie je wel dat ik iets doe?'' Frans Leeuw, hoogleraar sociologie in Maastricht, heeft hier eens een mooie term voor bedacht: beleidshomeopathie.
Neem de poging van Mirjam Sterk, ‘ambassadeur jeugdwerkloosheid’, om 10.000 jongeren in vijf weken aan een baan te helpen (via uitzendbureau Randstad). Het werden er 8.281. ‘Die banen waren er zonder haar ook gekomen,’ schampert Jouke van Dijk. ‘Maar ja, nietsdoen is geen optie hè?’ Teken aan de wand: Randstad wilde niet zeggen hoeveel jongeren het normaliter aan een baan helpt. Arbeidseconoom Ronald Dekker rekende het daarom zelf maar uit: ongeveer 20.000 per maand. Het waren dus relatief slechte weken geweest bij Randstad, maar de actie van Mirjam Sterk was goede reclame voor het uitzendbureau en het kabinet.
Drie opties
Rest de vraag: van welk beleid weten we dat het wél werkt?
Wie zich door de (internationale) onderzoeken Zie bijvoorbeeld deze evaluatie. van de afgelopen jaren worstelt, komt drie standaardopties tegen. De eerste is de confrontatie. Zo worden Deense werklozen bij elkaar gezet in zogenoemde ‘meetings’ om elkaar te vertellen over hun werkloze bestaan. ‘Het is behoorlijk confronterend om de hele dag te luisteren naar mensen zonder werk,’ vertelt Van der Klaauw. Dan liever aan de bak, redeneren veel mensen.
Sterker nog, hoe verder iemand naar zo’n ‘meeting’ moet reizen, hoe groter de kans dat hij aan het werk gaat. Een korting op de uitkering voor iedereen die niet hard genoeg naar werk zoekt, kan ook helpen. De dreiging is vaak al genoeg, maar er is wel een nadeel: gestrafte werklozen accepteren vaker werk onder hun niveau.
De tweede optie is de loonkostensubsidie, en dan met name voor banen in de private sector. In dit geval betaalt de overheid een deel van het loon. Er is aardig wat bewijs dat het werkt, al moet er wel worden opgelet dat er geen banen worden gesponsord die sowieso wel gecreëerd zouden worden. Subsidieverslaving ligt op de loer.
Tot slot kan scholing werken, mits aan heel wat voorwaarden wordt voldaan. Dan heb ik het niet over wandelingetjes om de Sloterplas, maar over het trainen van vaardigheden waar daadwerkelijk vraag naar is. Een kortdurende training die helpt bij het vervullen van een vacature - liefst al meteen in samenwerking met een potentiële werkgever - levert soms een goed resultaat op.
Maar geen illusies: uiteindelijk zijn de economische groei, het begrotingsbeleid en de technologische veranderingen veel belangrijker bij de ontwikkeling van de werkgelegenheid. Voor de drie bovenstaande opties geldt dat we het over hoogstens een paar procent extra baankans hebben. Dat blijkt ook uit deze overzichtsstudie van onderzoeksbureau SEO. Succes is nooit gegarandeerd. Iedere regio is anders, net als iedere periode en iedere werkloze. Van Ours stelde in de jaren negentig voor om bij elke beleidsmaatregel 1 procent van het budget te reserveren voor de (wetenschappelijke) evaluatie. Dat lijkt hem, twintig jaar na dato, nog steeds een goed idee.
Banenplan
Vorig jaar maakte Asscher bekend dat hij nog eens 600 miljoen uittrekt voor een extra ‘banenplan’. Het ministerie van Sociale Zaken publiceerde vervolgens een ‘menukaart' Bekijk de menukaart hier. van maatregelen waar werkgevers subsidie voor kunnen aanvragen.
Trefwoorden: arbeidsbemiddeling, transitiefonds, transfercentrum, sollicitatietraining, coaching, loopbaancheck- en advies en gezondheidsverbetering.
Effectiviteit: onbekend.
Toch stond er een lichtpuntje op het menu. Want wat lezen we daar, helemaal onderaan: ‘Om te weten wat werkt en wat niet, is soms onderzoek nodig en moeten experimenten worden uitgevoerd.’
En ja, ook daar kan subsidie voor worden aangevraagd.
Zie ook het stuk "Meer bewijs waarom 'activerend arbeidsbeleid' niet werkt"van Jesse Freriks van de Correspondent.
